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Anerkennenspflicht

 

 

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Die gegenseitige Anerkennungspflicht bei EG-Führerscheinen  – eine Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des EuGH
 
Harald Geiger, Präsident des VG München
 
 
I.                    Einleitung
 
Das Fahrerlaubnisrecht wurde schon relativ früh jedenfalls in Kernbereichen auf der Ebene der Europäischen Gemeinschaft harmonisiert. Durch die Richtlinie 80/1263/EWG[1] wurde der EG-Führerschein eingeführt. Sie sah ein einheitliches Muster für die nationalstaatlichen Führerscheine vor und führte eine gegenseitige Pflicht zur Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine vor; geregelt war weiterhin der Umtausch von Führerscheinen, deren Inhaber ihren ordentlichen Wohnsitz oder ihren Arbeitsplatz in einen andern Mitgliedstaat verlegten. Die Inhaber waren danach verpflichtet, ihren Führerschein innerhalb eines Jahres umzutauschen. Durch die Richtlinie 91/439/439 EWG[2] wurde u.a. das Ziel verfolgt, die Umtauschpflicht aufzuheben, weil sie ein Hindernis für die Freizügigkeit darstelle. Diese wurde durch die Richtlinie 2006/126/EG[3] abgelöst, deren Regelungen aber teilweise erst zeitlich versetzt wirksam werden[4]. Durch sie wurde der Versuch unternommen, die Auswüchse, die durch missbräuchliche Inanspruchnahme der gegenseitigen Anerkennungspflicht – besser bekannt unter den Stichwort Führerscheintourismus – zu beseitigen. Fahrerlaubnisbewerber, denen im Bundesgebiet keine Fahrerlaubnis erteilt werden darf, weil sie – meist wegen Alkohol- und Drogenauffälligkeit – als ungeeignet anzusehen sind, begeben sich meist durch Vermittlung einschlägiger Organisationen[5] für kurze Zeit in das europäische Ausland[6] und erhalten dort ohne weitere Formalitäten und vor allem ohne die im Bundesgebiet bei einschlägigen Auffälligkeiten obligatorische medizinisch-psychologische Untersuchung[7] neue Fahrerlaubnisse erteilt. Der „Service“ der dortigen Fahrerlaubnisbehörden ist beachtlich; so werden z.B. in Tschechien auch an einem Sonntag Führerscheine erteilt[8]. Damit zusammenhängende Schwierigkeiten der bundesdeutschen Fahrerlaubnisbehörden und Gerichte, solchen Fahrerlaubnissen die Anerkennung zu versagen, haben zu zahlreichen Vorlageverfahren nach Art. 243 EG an den EuGH geführt. Dessen Entscheidungen, die den Führerscheintourismus durch eine in der Sache nicht verständliche einseitige Betonung der Niederlassungsfreiheit erst ermöglicht haben, sollen im Folgenden einer kritischen Bewertung unterzogen werden.
 
II.                  Die einzelnen Entscheidungen
 
Derzeit gibt es fünf Entscheidungen des EuGH, die sich mit Vorlagen deutscher Gerichte – Straf- und Verwaltungsgerichte – in Zusammenhang mit der Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung von in anderen Mitgliedstaaten erteilten Führerscheinen[9] befassen.
 
1. Kapper[10]
 
Mit Urteil vom 29. 4. 2004 hat der EuGH[11] in der Rechtssache Kapper auf Vorlagebeschluss des AG Frankenthal[12] im Leitsatz 1 folgendes beschlossen: Leitsatz 1 der Entscheidung lautete:
„Der in der Richtlinie 91/439/EWG aufgestellte Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der Führerscheine verbietet es dem Aufnahmemitgliedstaats, bei einer in seinem Hoheitsgebiet vorgenommenen Straßenverkehrskontrolle die Anerkennung eines Führerscheins, der dem Führer eines Kraftfahrzeugs von einem anderem Mitgliedstaat ausgestellt wurde, mit der Begründung zu verweigern, dass der Inhaber des Führerscheins nach den Informationen, über die der Aufnahmemitgliedstaat verfügt, zum Zeitpunkt der Ausstellung des Führerscheins seinen ordentlichen Wohnsitz im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats und nicht im Hoheitsgebiet des Ausstellungsstaats gehabt habe“.
 
Die Entscheidung betraf die Frage, ob sich der Inhaber einer ausländischen – hier einer niederländischen – Fahrerlaubnis wegen einer Straftat nach § 21 StVG (Fahren ohne Fahrerlaubnis) belangt werden kann, wenn diese unter Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis (Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 91/439/EWG) erteilt wurde. Der EuGH hat dem Ausstellerstaat ein Monopol für die Prüfung dieser Voraussetzung eingeräumt; auch dann wenn eindeutig belegt werden kann, dass der Betreffende das Erfordernis nicht erfüllt hat. Offen blieb in dieser Entscheidung, ob die deutsche Fahrerlaubnisbehörde berechtigt ist, wegen materiellrechtlicher Eignungszweifel, die sich Umstände gründen, die vor der Erteilung der Fahrerlaubnis lagen, zurück greifen kann. Jedenfalls ein Teil des Schrifttums[13] hat das bejaht und die Behörde als berechtigt angesehen, etwa ein Fahreignungsgutachten zu fordern und bei Nichtvorlage nach § 11 Abs. 8 S. 1 FeV auf die Nichteignung zu schließen.
 
Leitsatz 2 der Entscheidung lautete:
„Artikel 1 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 8 Absatz 4 der Richtlinie 91/439 (EWGRL 91/439) über den Führerschein ist so auszulegen, dass ein Mitgliedstaat die Anerkennung der Gültigkeit eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins nicht deshalb ablehnen darf, weil im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats auf den Inhaber des Führerscheins eine Maßnahme des Entzugs oder der Aufhebung einer von diesem Staat erteilten Fahrerlaubnis angewendet wurde, wenn die zusammen mit dieser Maßnahme angeordnete Sperrfrist für die Neuerteilung der Fahrerlaubnis in diesem Mitgliedstaat abgelaufen war, bevor der Führerschein von dem anderen Mitgliedstaat ausgestellt worden ist.“
 
Hier taucht erstmals das Kriterium des Ablaufs einer Sperrfrist auf. Das war vor dem Hintergrund der Vorlagefrage – jedenfalls so wie der EuGH sie verstanden hat – nachvollziehbar. Denn dem Angeklagten im Ausgangsverfahren war die deutsche Fahrerlaubnis durch ein Strafgericht entzogen und für ihre Wiedererteilung durch die Verwaltungsbehörde eine Sperrfrist (§ 69a StGB) gesetzt worden. Möglicherweise aufgrund einer unzureichenden Darlegung des nationalen Fahrerlaubnisrechts durch das vorlegende Amtsgericht (und die am Verfahren beteiligten bundesdeutschen Behörden) scheint beim EuGH der Eindruck entstanden zu sein, Fahrerlaubnisentzüge seien regelmäßig mit Sperrfristen versehen; dass das falsch ist, weil bei Entziehungen durch die Fahrerlaubnisbehörden eine Sperrfrist nicht zulässig ist, bedarf keiner näheren Darlegung. Jedenfalls hat sich für die nationalen Strafgerichte die – bis heute nicht abschließend geantwortete – Frage gestellt, was passiert, wenn die ausländische Fahrerlaubnis zwar vor Ablauf der strafrechtlichen Sperrfrist erteilt, diese aber im Zeitpunkt einer polizeilichen Kontrolle aber bereits abgelaufen war.
 
Folge der „Kapper-Entscheidung“ war nicht nur das Einsetzen des bis heute andauernden Führerscheintourismus, sondern auch eine erhebliche Rechtsunsicherheit im Bundesgebiet. Logische Folge waren weitere Vorlagen an den EuGH.
 
2. Halbritter
 
Die Folgeentscheidung erging auf Vorlage des VG München[14]. Der EuGH hat die Vorlage am 6 April 2006 entschieden[15]. Leitsatz 1 lautet:
 
„Art. 1 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein in der Fassung der Richtlinie 97/26/EG des Rates vom 2. Juni 1997 verwehrt es einem Mitgliedstaat, das Recht zum Führen eines Kraftfahrzeugs aufgrund eines in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins und damit dessen Gültigkeit in seinem Hoheitsgebiet deshalb nicht anzuerkennen, weil sich sein Inhaber, dem in dem erstgenannten Staat eine vorher erteilte Fahrerlaubnis entzogen worden war, nicht der nach den Rechtsvorschriften dieses Staates für die Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis nach dem genannten Entzug erforderlichen Fahreignungsprüfung unterzogen hat, wenn die mit diesem Entzug verbundene Sperrfrist für die Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis abgelaufen war, als der Führerschein in dem anderen Mitgliedstaat ausgestellt wurde“.
 
Mit dieser Entscheidung hat der EuGH die in Anhang III der Richtlinie 91/439/EWG aufgeführten Mindestanforderungen hinsichtlich der „körperlichen und geistigen Tauglichkeit für das Führen von Kraftfahrzeugen“ als ausreichend angesehen ohne Rücksicht darauf, dass bei europarechtlich statuierten Mindestanforderungen Raum sein muss für darüber hinaus gehende nationalstaatliche Anforderungen an die Fahreignung. Damit bestimmt letztlich der Staat, der nur die Kontrolle der Mindestanforderungen für „seine“ Fahrerlaubnisbewerber vorsieht, auch für die anderen die Prüfungsdichte. Es ist zu konstatieren, dass der EuGH schlicht verkannt hat, dass das materielle Fahrerlaubnisrecht europarechtlich nicht voll harmonisiert ist und es deshalb jeder Mitgliedstaat eigenverantwortlich regeln kann, welche Anforderungen er an die Fahreignung seiner Staatsbürger stellt, die dort am Straßenverkehr teilnehmen.
 
Leitsatz 2 befasst sich mit der Prüfungsbefugnis des Aufnahmestaats bei Umschreibung einer Fahrerlaubnis:
 
„Art. 1 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439 in der Fassung der Richtlinie 97/26/EG verwehrt es einem Mitgliedstaat, bei dem die Umschreibung eines in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen gültigen Führerscheins in einen nationalen Führerschein beantragt wird, unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens, diese Umschreibung davon abhängig zu machen, dass eine erneute Untersuchung der Fahreignung des Antragstellers vorgenommen wird, die nach dem Recht des erstgenannten Mitgliedstaats zur Ausräumung entsprechender Zweifel aufgrund von Umständen erforderlich ist, die vor dem Erwerb des Führerscheins in dem anderen Mitgliedstaat bestanden.“
 
Diese Fragestellung dürfte, verfolgt man Rechtsprechung und Schrifttum in der Folgezeit eher singulär gewesen sein.
 
3. Kremer
 
Die darauf folgende Entscheidung des EuGH[16] erging aufgrund eines Vorlagebeschlusses des OLG München. Die Vorlage betraf den Fall, dass einer Person in einem Mitgliedstaat (Aufnahmestaat) durch die Verwaltungsbehörden wegen Eignungsmängeln die Fahrerlaubnis aberkannt oder der Erwerb einer solchen versagt worden ist, der Neuerwerb einer Fahrerlaubnis im Aufnahmestaat davon abhängig ist, dass der Antragsteller seine Eignung durch eine medizinisch-psychologische Begutachtung nach den Regeln des Aufnahmestaats nachweist, er diesen Nachweis nicht führt und in der Folgezeit – ohne dass eine Sperrfrist des Aufnahmestaats gelaufen ist – die Fahrerlaubnis in einem anderen Mitgliedstaat (Ausstellungsstaat) erwirbt. Der EuGH hat folgendes entschieden:
 
„Artikel 1 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 8 Absätze 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein in der durch die Richtlinie 97/26/EG des Rates vom 2. Juni 1997 geänderten Fassung verwehrt es einem Mitgliedstaat, das Recht zum Führen eines Kraftfahrzeugs aufgrund eines in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins und damit dessen Gültigkeit in seinem Hoheitsgebiet nicht anzuerkennen, solange der Inhaber dieses Führerscheins, auf den im erstgenannten Mitgliedstaat eine Maßnahme des Entzugs einer früher erteilten Fahrerlaubnis ohne gleichzeitige Anordnung einer Sperrfrist für die Neuerteilung der Fahrerlaubnis angewendet worden ist, die Bedingungen nicht erfüllt, die nach den Rechtsvorschriften dieses Staates für die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nach dem Entzug einer früheren Fahrerlaubnis vorliegen müssen, einschließlich einer Überprüfung der Fahreignung, die bestätigt, dass die Gründe für den Entzug nicht mehr vorliegen.“
 
Besonderheit war, dass im Ausgangsverfahren dem Angeklagten die Fahrerlaubnis durch die Fahrerlaubnisbehörde ohne Anordnung einer Sperrfrist entzogen worden war. Würde man die Entscheidungen Kapper und Halbritter wörtlich nehmen, hätte der Aufnahmemitgliedstaat die Anerkennung der ausländischen Fahrerlaubnis nach § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV verweigern können, weil ja diese nicht nach Ablauf einer Sperrfrist erteilt worden war. Diese Konsequenz wollte der EuGH aber offensichtlich nicht ziehen. Er meint offenbar, wenn die Behörde, was ihr – wie erwähnt – nach nationalen Fahrerlaubnisrecht nicht möglich ist, keine Sperrfrist verhängt, dann dürfe der ausländische Staat sofort eine neue Fahrerlaubnis erteilen. Hier zeigt sich, dass das Gericht die Aufgabe der strafrechtlichen Sperrfrist wohl missverstanden hat. Der Ablauf der gerichtlich festgesetzten Sperrfrist bedeutet nicht, dass damit automatisch ein Anspruch auf Neuerteilung der Fahrerlaubnis entstehen würde; vielmehr muss die Verkehrsbehörde in jedem Einzelfall prüfen, ob nach ihrem Ablauf die Fahreignung wieder gegeben ist. Wird die Fahrerlaubnis durch die Verwaltungsbehörde entzogen, gilt im Grundsatz nichts anderes; es muss im Wiedererteilungsverfahren genauso geprüft werden, ob wieder Fahreignung gegeben ist. Die Frage, welche Auswirkungen es hat, wenn eine Verkehrsbehörde im Inland eine Fahrererlaubnis vor Ablauf einer strafgerichtlichen Sperrfrist aber nach Feststellung der materiellen Eignung erteilt, ist – soweit ersichtlich – nicht entschieden worden. Es ist davon auszugehen, dass diese zwar rechtswidrig, aber bis zu einer Entziehung gleichwohl wirksam ist. Ist die Sperrfrist abgelaufen, kommt eine Entziehung nicht mehr in Betracht. Das folgt aus dem Grundsatz, dass es für die Rechtmäßigkeit einer Fahrerlaubnisentziehung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Behördenentscheidung ankommt; besteht die Frist nicht mehr, ist die Entziehung nicht – mehr – zulässig.
 
Die deutschen Verwaltungsgerichte haben die Rechtsprechung des EuGH, auch wenn sie sie formal beachten, inhaltlich nicht vollständig akzeptiert. Die obergerichtliche Rechtsprechung greift dabei – mehrheitlich – auf den Gedanken des Rechtsmissbrauchs zurück[17]. Auch der EuGH zieht den Rechtsmissbrauchsgedanken als allgemeinen Rechtsgrundsatz heran. Nach dessen Rechtsprechung ist ein Mitgliedstaat berechtigt, innerstaatliche Rechtsvorschriften anzuwenden um zu prüfen, ob ein sich aus einer Gemeinschaftsbestimmung ergebendes Recht missbräuchlich ausgeübt wird. Insbesondere kann das auf der Grundlage objektiver Kriterien bestimmte missbräuchliche oder betrügerische Verhalten des Betroffenen dazu führen, dass ihm die Berufung auf das einschlägige Gemeinschaftsrecht verwehrt ist[18].Ausgangspunkt ist die Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg[19]. Danach ist auch nach Erlass der "Halbritter-Entscheidung" des EuGH[20] ist noch nicht abschließend geklärt, inwieweit die Mitgliedstaaten unter Berufung auf Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG die Anerkennung einer Fahrerlaubnis ablehnen können, die in einem anderen Mitgliedstaat nach einer im Inland erfolgten Entziehung neu erteilt worden ist. Hat der Betroffene die Fahrerlaubnis im EG-Ausland durch eine missbräuchliche Inanspruchnahme des Gemeinschaftsrechts erworben und damit die an sich maßgeblichen nationalen Bestimmungen für die Wiedererteilung umgangen, kann ihm dieser Umstand im vorläufigen Rechtsschutzverfahren entgegengehalten werden. Dies gilt jedenfalls dann, wenn – auch wegen des Fehlens eines gemeinschaftsweiten Registers[21] – nicht ausgeschlossen werden kann, dass dem anderen Mitgliedstaat wesentliche Umstände der zuvor erfolgten Entziehung der Fahrerlaubnis unbekannt waren, und zweifelhaft ist, ob die Überprüfung der Fahreignung im anderen Mitgliedstaat vor der Erteilung der Fahrerlaubnis den Gefahren gerecht geworden ist, die zumindest ursprünglich vom Betroffenen für den Straßenverkehr ausgegangen sind. Andere Gerichte sind dem gefolgt[22]. Die Unsicherheit hat zu weiteren Vorlagebeschlüssen geführt.
 
4. Wiedemann und Funk[23] sowie Zerche, Seuke und Schubert[24]
 
Grundlage der Entscheidung Wiedemann und Funk war ein Vorlagebeschluss des VG Sigmaringen[25]. Dessen Vorlagefragen hatten folgenden Wortlaut:
 
„1. Sind Art. 1 Abs. 2 und 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG dahin auszulegen, dass die, wegen fehlender Fahreignung im Wohnsitzstaat erfolgte, verwaltungsbehördliche Fahrerlaubnisentziehung der Erteilung einer Fahrerlaubnis durch einen anderen Mitgliedstaat nicht entgegen steht und dass der Wohnsitzstaat auch eine solche Fahrerlaubnis grundsätzlich anerkennen muss?
2. Sind Art. 1 Abs. 2, 7 Abs. 1a in Verbindung mit Anhang III, 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG so auszulegen, dass keine Verpflichtung des Wohnsitzstaats zur Anerkennung einer Fahrerlaubnis besteht, die der Inhaber nach Entziehung seiner Fahrerlaubnis im Wohnsitzstaat durch gezielte Täuschung der Fahrerlaubnisbehörde des Ausstellerstaats und ohne Nachweis der Wiedererlangung der Fahreignung erschlichen oder durch kollusives Zusammenwirken mit Behördenmitarbeitern des Ausstellerstaates erlangt hat?
3. Sind Art. 1 Abs. 2, 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG so auszulegen, dass der Wohnsitzstaat nach Entziehung der Fahrerlaubnis durch seine Verwaltungsbehörde die Anerkennung einer von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Fahrerlaubnis vorläufig aussetzen oder deren Ausnutzung verbieten kann, solange der Ausstellerstaat prüft, ob er die rechtsmissbräuchlich erlangte Fahrerlaubnis zurücknimmt?“
 
Der EuGH hat, weil eine Beantwortung dieser Frage ihn möglicherweise dazu hätte veranlassen müssen, seine Rechtsprechung zu ändern, die Vorlagefragen umformuliert und zwar in einer Weise, dass sie mit den ursprünglichen praktisch nichts mehr zu tun haben. „Mit den beiden ersten Fragen in der Rechtssache C329/06 sowie der zweiten und der dritten Frage in der Rechtssache C343/06 möchten die vorlegenden Gerichte wissen, ob die Art. 1 Abs. 2, 7 Abs. 1 Buchst. a und b sowie 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG dahin auszulegen sind, dass sie es einem Mitgliedstaat (Aufnahmemitgliedstaat) verwehren, die Anerkennung eines Führerscheins abzulehnen, der zu einem späteren Zeitpunkt von einem anderen Mitgliedstaat (Ausstellermitgliedstaat) einer Person ausgestellt wurde, der zuvor im Aufnahmemitgliedstaat ihre frühere Fahrerlaubnis wegen Fahrens unter Alkohol- oder Drogeneinfluss entzogen worden war, wenn dieser Person dieser Führerschein außerhalb einer Sperrzeit, aber unter Missachtung des Wohnsitzerfordernisses oder der Eignungsvoraussetzungen, die der Aufnahmemitgliedstaat insoweit zur Gewährleistung der Sicherheit des Straßenverkehrs vorsieht, ausgestellt wurde.“ Es fällt auf, dass der EuGH den Missbrauchsgesichtspunkt, der im Ausgangsverfahren offensichtlich[26] war, völlig ausklammert. Dafür wird das Kriterium der Sperrfrist wieder bemüht, obwohl das Ausgangsverfahren dazu keinen Anlass gab. Diese Umformulierung gab dem Gericht die Möglichkeit, seine Antworten so zu geben, wie man sie schon aus den vorangegangenen Urteilen und Beschlüssen kannte. Neu war die Möglichkeit, einem ausländischen Führerschein die Anerkennung zu versagen, wenn sich aus diesem oder Umständen, die der Ausstellerstaat mitgeteilt hat, ergibt, dass deren Inhaber das Wohnsitzerfordernis nicht erfüllt hat. Unter diesen Umständen kann die Fahrerlaubnisbehörde auch im Weg des Sofortvollzugs verfügen, dass von der ausländischen Fahrerlaubnis im Inland kein Gebrauch gemacht werden darf. Die Entscheidung hat folgenden Wortlaut:
 
„1. Die Art. 1 Abs. 2, 7 Abs. 1 sowie 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. September 2003 geänderten Fassung sind dahin auszulegen, dass sie es einem Mitgliedstaat verwehren, es unter Umständen wie denen der Ausgangsverfahren abzulehnen, in seinem Hoheitsgebiet die Fahrberechtigung, die sich aus einem zu einem späteren Zeitpunkt von einem anderen Mitgliedstaat außerhalb einer für den Betroffenen geltenden Sperrzeit ausgestellten Führerschein ergibt, und somit die Gültigkeit dieses Führerscheins anzuerkennen, solange der Inhaber dieses Führerscheins die Bedingungen nicht erfüllt, die nach den Rechtsvorschriften des ersten Mitgliedstaats für die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nach dem Entzug einer früheren Fahrerlaubnis vorliegen müssen, einschließlich einer Überprüfung der Fahreignung, die bestätigt, dass die Gründe für den Entzug nicht mehr vorliegen.
Unter denselben Umständen verwehren diese Bestimmungen es einem Mitgliedstaat jedoch nicht, es abzulehnen, in seinem Hoheitsgebiet die Fahrberechtigung anzuerkennen, die sich aus einem zu einem späteren Zeitpunkt von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein ergibt, wenn auf der Grundlage von Angaben in diesem Führerschein oder anderen vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren Informationen feststeht, dass zum Zeitpunkt der Ausstellung dieses Führerscheins sein Inhaber, auf den im Hoheitsgebiet des ersten Mitgliedstaats eine Maßnahme des Entzugs einer früheren Fahrerlaubnis angewendet worden ist, seinen ordentlichen Wohnsitz nicht im Hoheitsgebiet des Ausstellermitgliedstaats hatte.
2. Die Art. 1 Abs. 2 sowie 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439 in der durch die Verordnung Nr. 1882/2003 geänderten Fassung verwehren es einem Mitgliedstaat, der nach dieser Richtlinie verpflichtet ist, die Fahrberechtigung anzuerkennen, die sich aus einem von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein ergibt, diese Fahrberechtigung vorläufig auszusetzen, während der andere Mitgliedstaat die Modalitäten der Ausstellung dieses Führerscheins überprüft. Dagegen verwehren es diese Bestimmungen unter denselben Umständen einem Mitgliedstaat nicht, die Aussetzung der Fahrberechtigung anzuordnen, wenn sich aus den Angaben im Führerschein oder anderen von diesem anderen Mitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren Informationen ergibt, dass die in Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie vorgeschriebene Wohnsitzvoraussetzung zum Zeitpunkt der Ausstellung dieses Führerscheins nicht erfüllt war.“
 
Die Vorlagefragen des VG Chemnitz[27] wurden im gleichen Urteil mit entschieden. In den Rechtssachen Zerche, Seuke und Schubert, die ebenfalls auf Vorlagebeschlüssen des VG Chemnitz beruhen, erging ein Urteil mit dem gleichen Entscheidungssatz, wie vorstehend unter Nummer 1.
 
III.                Folgerungen
 
Welche Folgerungen sich aus der vorstehend skizzierten Rechtsprechung des EuGH ergeben, lässt sich unter drei Aspekten darstellen.
 
1. Weitere Vorlageverfahren
 
Die Rechtsprechung des EuGH lässt weite Problemfelder offen. Insbesondere ist der Missbrauchsaspekt aufgrund der eigenwilligen Umformulierung der Vorlagefragen weiter offen. Es ist nicht zu erwarten, dass sich die deutschen Verwaltungsgerichte mit den letzten Entscheidungen des EuGH zufrieden geben werden. Das gilt umso mehr, als sich der Generalanwalt beim EuGH, der in jeden Verfahren gehört wird, in seinen Schlussanträgen[28] eine deutlich stärkere Prüfungskompetenz der Aufnahmestaaten befürwortet hat, wenn es die Ausstellerstaaten mit der Ermittlung der Fahreignung bei ausländischen Bewerbern nicht ernst nehmen. Mit Interesse kann auch der Ausgang des Vorlageverfahrens erwartet werden, das der VGH Baden-Württemberg[29] initiiert hat. In diesem wird der Missbrauchsgesichtspunkt so eindeutig in den Vordergrund gerückt, dass der EuGH wohl kaum die Möglichkeiten hat, eine klare Antwort zu vermeiden. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Verwaltungsgerichte bis zu einer klaren Entscheidung des EuGH jedenfalls mehrheitlich die Berufung eines Inhabers einer EG-Fahrerlaubnis auf die Niederlassungsfreiheit dann nicht gelten lassen, wenn sich das als missbräuchlich darstellt.
 
2. Vertragsverletzungsverfahren
 
Bereits in der Kapper-Entscheidung hat der EuGH auf die Möglichkeit hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten oder die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren[30] gegen die Staaten einleiten können, die unter Verstoß gegen europarechtliche Vorgaben Fahrerlaubnisse an Ausländer erteilen. Das Ergebnis ist ernüchternd. Soweit ersichtlich ist keiner der antragsberechtigten Institutionen willens, gegen die Staaten vorzugehen, die im großen Stil[31] rechtswidrige Fahrerlaubnisse erteilen.
 
3. Praktische Auswirkungen der letzten EuGH-Entscheidungen
 
Einen Fortschritt in Richtung auf die Verkehrssicherheit stellt es dar, dass der EuGH erstmals eine Möglichkeit aufzeigt, im europäischen Ausland unrechtmäßig erteilten Fahrerlaubnissen die Anerkennung zu versagen. Wird aufgrund von Informationen, die aus dem Ausstellerstaat stammen, bestätigt, dass der Fahrerlaubnisinhaber im Zeitpunkt ihrer Erteilung dort nicht seinen ordentlichen Wohnsitz gehabt hat, darf der Aufnahmestaat diese Fahrerlaubnis entziehen und auch den Sofortvollzug anordnen. Richtigerweise kann in einem solchem Fall nicht die – ausländische – Fahrerlaubnis entzogen werden, sondern nur ausgesprochen werden, dass von dieser im Inland kein Gebrauch gemacht werden darf. Eine solche Information kann sich auch aus dem Führerschein selbst ergeben. Das ist dann anzunehmen, wenn im Feld 8[32] des "EU-Führerscheins" als Wohnort nicht eine Gemeinde im Ausstellerstaat, sondern im Herkunftsstaat eingetragen ist. Nicht überzeugend ist, dass der EuGH nur solche Informationen gelten lässt, die aus dem Ausstellerstaat stammen. Wer die Praxis der Staaten kennt, die bislang Fahrerlaubnisse ohne jede Prüfung des Wohnsitzes erteilt haben, weiß, dass diese keine nachträglichen Ermittlungen anstellen, ob die damals getroffene Entscheidung richtig war. Dagegen können die Behörden in den Heimatstaaten in aller Regel einen lückenlosen Nachweis darüber führen, dass sich der Betreffende nicht für den relevanten Zeitraum von 185 Tagen (Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 91/439/EWG, Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2006/126/EG und § 7 Abs. 1 FeV) im Ausstellerstaat aufgehalten haben kann. So wird den bundesdeutschen Behörden nichts anderes übrigen bleiben, den steinigen Weg eines Amtshilfeersuchens zu beschreiten, um die ausländischen Behörden zu einer Überprüfung zu veranlassen. Wer mit der Praxis vertraut ist, kann ohne weiteres ermessen, dass das zu nichts führt. Vielfach bekommen die Fahrerlaubnisbehörden auf entsprechende Anfragen nicht einmal eine Antwort.
 
Noch nicht voll überschaubar sind die Konsequenzen, die sich beim Vollzug der EuGH-Entscheidung ergeben. Die Bundesrepublik hat, um der Entscheidung nicht vorzugreifen, bislang eine Änderung des § 28 Abs. 4 FeV unterlassen[33]. Nimmt man den Wortlaut[34] des Urteils des EuGH ernst, wäre in den Fällen, bei denen sich aus dem ausländischen Führerschein der Wohnsitz im Inland ergibt, § 28 Abs. 4 Nr. 2 FeV anwendbar. Das wäre auch praktikabel, weil das ohne weiteres etwa bei einer Verkehrskontrolle feststellbar ist. Das ist jedoch schon dann anders, wenn der entsprechende Ausstellerstaat das Feld 8[35] im Führerschein nicht belegt. Das Gleiche gilt, wenn sich aus sonstigen Angaben aus dem Ausstellerstaat ergibt, dass das Wohnsitzerfordernis nicht erfüllt war. Das hat nicht nur akademische Bedeutung, sondern einen praktischen Hintergrund. Gilt die Fahrerlaubnis nicht – was die Rechtsfolge der Anwendbarkeit des § 28 Abs. 4 FeV ist – liegt ein Fahren ohne Fahrerlaubnis im Sinne von § 21 StVG vor. Es erscheint nicht praktikabel, eine Straftat von der Zufälligkeit abhängig zu machen, in welcher Weise der Ausstellerstaat den fehlenden Wohnsitz im Zeitpunkt der Fahrerlaubniserteilung mitteilt. Richtig ist es deshalb, in allen genannten Fällen dem Aufnahmestaat „nur“ die Möglichkeit zu geben, die Gültigkeit der Fahrerlaubnis im Inland durch einen entsprechenden Bescheid zu beschränken. Bis zu dessen Wirksamkeit dürfte deshalb § 21 StVG nicht anwendbar sein.
 
Durch die Entscheidung Wiedemann und Funk ist jedenfalls klargestellt, dass die deutschen Fahrerlaubnisbehörden in den Fällen, bei denen sich aus dem Führerschein selbst oder Informationen aus dem Ausstellerstaat der nicht vorhandene Wohnsitz ergibt, die dort erteilte Fahrerlaubnis auch unter Anordnung des Sofortvollzugs entziehen können. das ist ersichtlich mit der „Aussetzung der Fahrberechtigung“ gemeint. Nicht möglich ist es dagegen, schon während der Zeit, in der der Ausstellerstaat das Vorliegen des ordentlichen Wohnsitzes prüft, die Entziehung anzuordnen.
 
IV. Ausblick
 
Zieht man eine Bilanz aus den bislang vorliegenden Entscheidungen des EuGH, dann zeigt sich, dass einseitige Bevorzugung der Niederlassungsfreiheit verfehlt ist. Ohne die Bedeutung dieser Grundfreiheit zu gering zu schätzen, zeigt sich, dass diese in den Vorlagefällen nicht  oder jedenfalls nicht in erheblicher Weise tangiert war. Dagegen ist der Gedanke der Verkehrssicherheit, der sich in den Erwägungsgründen aller Führerscheinrichtlinien stets zu kurz gekommen. Der „Fortschritt“, der in den beiden Entscheidungen vom 26. Juni 2008 liegen könnte, wird sich in der Praxis in Luft auflösen. Die Mitgliedstaaten, die bislang in die von ihnen ausgestellten Führerscheine Wohnsitze im Deutschland eingetragen haben, werden das künftig unterlassen[36]. „Unbestreitbare“ Informationen an deutsche Fahrerlaubnisbehörden, dass sie unter Verstoß gegen europäisches Recht Fahrerlaubnisse erteilen oder erteilt haben, werden sie sicher nichts geben. Sollte der EuGH bis zum Wirksamwerden der 3. Führerscheinrichtlinie seine Rechtsprechung nicht korrigieren, wird nichts anderes übrig bleiben, als ihn unter Darlegung der Besonderheiten der jeweiligen Einzelfälle in Vorlagebeschlüssen auf die Auswirkungen seiner Entscheidungen hinzuweisen und aus Abhilfe zu drängen. Die Hoffnung stirbt bekanntlich zuletzt.

 
[1] Richtlinie 80/1263 EWG des Rates vom 4. Dezember 1980 ABl. L 375 S. 1 vom 31. Dezember 1980, (1. Führerscheinrichtlinie).
[2] Richtlinie 91/439/439 EWG des Rates vom 29. Juli 1991 ABl. Nr. L 237 S. 1 vom 24. August 1991 (2. Führerscheinrichtlinie).
[3] Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 ABl. Nr. L 403 S. 18 vom 30. Dezember 2006 (3. Führerscheinrichtlinie); hierzu Geiger, Neues Ungemach durch die 3. Führerscheinrichtlinie der Europäischen Gemeinschaften?, DAR 2007, 126; Hailbronner/Thomas, Der Führerschein im EU-Recht, NJW 2007, 1089; Kokott, Verkehrsraum Europa: Der EuGH steuert mit, DAR 2006, 604.
[4] Hierzu BayVGH vom 22. 2. 2007 NZV 2007, 539 = DAR 2007, 535 = zfs 2007, 354.
[5] Diese werden etwas euphemistisch als „Führerscheinvermittler“ bezeichnet (vgl. Säftel, Drei Jahre Führerscheintourismus und kein Ende, NZV 2007, 493).
[6] In der Regel handelt es sich um osteuropäische Staaten.
[7] Vgl. hierzu Geiger, Die Bedeutung der medizinisch-psychologischen Untersuchung für die Verkehrssicherheit, NZV 2007, 489.
[8] Man kann sich fragen, ob derartige Leistungen mit dem normalen Gehalt der dort tätigen Bediensteten abgegolten sind oder ob es – aus welcher Quelle auch immer – zusätzliche finanzielle „Beihilfen“ gibt.
[9] Die europarechtlichen Vorschriften und Entscheidungen differenzieren nicht zwischen Fahrerlaubnis (das von der zuständigen Behörde verliehenen Recht, ein Fahrzeug einer bestimmten Klasse führen zu dürfen) und Führerschein (das Legitimationspapier, das den Besitz der Fahrerlaubnis bestätigt). Das wäre aber notwendig, wie etwa die Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Skanavi (EuGH vom 29. 2. 1996, C-193/94 Slg. 1996 I, 929) zeigt (vgl. hierzu auch Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen über den Führerschein in der EG [ABl. C Nr. 77 S. 5 vom 28. 3. 2002] Teil II A 3). Dort ist festgehalten, dass die Ausgabe eines Führerscheins im Weg des Umtauschs keine neue Fahrerlaubnis für das Staatsgebiet des aufnehmenden Mitgliedstaats darstellt. In späteren Entscheidungen geht diese – notwendige – Differenzierung aber verloren.
[10] Der EuGH nennt in seinen Entscheidungen stets die Namen der Kläger des Ausgangsverfahren, eine Handhabung, die deutschen Datenschutzregelungen diametral widerspricht.
[11] EuGH vom 29. 4. 2004 – C-476/01, NJW 2004, 1772 = NZV 2004, 372 = DAR 2004, 333 m. Anm. Geiger; hierzu auch Otte/Kühne, Führerscheintourismus ohne Grenzen? NZV 2004, 321; Grohmann, Anerkennung ausländischer Fahrerlaubnisse und Führerscheintourismus BA 2005, 106.
[12] Dieser ist, soweit ersichtlich, nicht veröffentlicht.
[13] Vgl. etwa Geiger Aktuelle Rechtsprechung zum Fahrerlaubnisrecht DAR 2004, 690; in diesem Sinne auch die – damaligen – Vollzugshinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 14. 7. 2004 IC4-1303-38.
[14] VG München vom 4. 5. 2005 NJW 2005, 2800 = NZV 2005, 552 [je LS] = BA 2006, 342 [Volltext].
[15] EuGH vom 6. 4. 2006 NZV 2006, 498 m. Anm. Weber = SVR 2006, 356 m. Anm. Ferner = zfs 2006, 416; hierzu z.B. Ludowisy, Auswirkung der EuGH-Entscheidung (zur Anerkennung ausländischer Führerscheine (DAR 2006, 375)) auf die Praxis der Fahrerlaubnisanerkennung, DAR 2006, 532; Ternig, EU-Fahrerlaubnisse, Führerscheintourismus, Klarheit durch den EuGH, zfs 2006, 428; Schmidt-Drüner, EU-Führerscheine und Verkehrssicherheit – ein Widerspruch? NZV 2006, 617; Zwerger, Grenzenloser Fahrspaß in Europa, zfs 2006, 543.
[16] EuGH vom 28. 9. 2006 NJW 2007, 1863 = DAR 2007, 77.
[17] Kritisch hierzu Schünemann/Schünemann, Deutsche Bekämpfung des „Führerscheintourismus“ scheitert am europäischen Prinzip der gegenseitigen Anerkennung DAR 2007, 382; zu dieser Abhandlung Geiger, Die Bekämpfung des Führerscheintourismus in Deutschland, DAR 2007, 540
[18] Vgl. EuGH vom 9. 3. 1999 - C-217/97 [Rechtssache Centros].
[19] Grundlegend VGH Mannheim vom 21. 7. 2006, NJW 2007, 99 = NZV 2006, 559 = BA 2006, 432 = SVR 2006, 394.
[20] Oben Fn. 15.
[21] Die 3. Führerscheinrichtlinie sieht in Art. 15 S. 2 die Einführung eines europaweiten Netzes vor, wobei aber wegen der langen Dauer der Übergangsregelung von 26 Jahren für die Einführung eines für alle Unionsbürger einheitlichen und zentral registrierten Führerscheins nicht mit baldigen Erfolgen gerechnet werden kann.
[22] OVG Berlin-Brandenburg vom 8. 9. 2006 BA 2007, 193; vom 27.11.2006 zfs 2007, 114; OVG Münster vom 23. 2. 2007, NZV 2007, 266 = BA 2007, 265; vom 13. 9. 2006 BA 2006, 507; OVG Lüneburg vom 28. 4. 2008 BA 2008, 270; vom 14. 12. 2006 zfs 2007, 236; VGH Kassel vom 19. 2. 2007, BA 2007, 333 = DAR 2007, 411 [LS.]; vom 3. 8. 2006 NZV 2006, 668; OVG Weimar vom 29.6.2006 ThürVBl 2006, 249; OVG Mecklenburg-Vorpommern vom 29. 8. 2006 BA 2006, 501; SächsOVG vom 13. 2. 2007 DÖV 2007, 562 = SVR 2007, 395; OVG Rheinland-Pfalz vom 21. 6. 2007 NJW 2007, 2650; VG Saar vom 9. 5. 2008 BA 2008, 273;  a.A. BayVGH vom 22. 2. 2007 DAR 2007, 535 = zfs 2007, 354; gegen diese Entscheidung dezidiert OVG Weimar vom 27. 4. 2007, DAR 2007 538 mit zustimmender Anmerkung Dauer DAR 2007, 539.
[23] EuGH vom 26. Juni 2008, NJW 2008, 2403 = SVR 2008, 270 = DAR 2008, 459 mit Anm. Geiger und König = BA 2008, 255.
[24] EuGH vom 26 Juni 2008, DAR 2008, 465 [Ls.].
[25] VG Sigmaringen vom 27. 6. 2006 DAR 2006, 640; hierzu auch Deszö, Die EuGH-Entscheidungen zur Anerkennung ausländischer Führerscheine in der gerichtlichen Praxis, DAR 2006, 643
[26] Es handelte sich um die an einem Sonntag erteilte Fahrerlaubnis. Im Feld 8 des tschechischen Kartenführerscheins war als Wohnort eine Gemeinde in Deutschland eingetragen.
[27] VG Chemnitz vom 17. 7. 2006 DAR 2006, 637 = zfs 2006, 542.
[28] Generalanwalt Bot, BA 2008, 127.
[29] VGH Baden-Württemberg vom # SVR 2008, #
[30] Hierzu Geiger, Die Überprüfung des Wohnsitzerfordernisses bei EG-Führerscheinen aus Sicht der Rechtsprechung – Vertragsverletzungsverfahren bei Missachtung durch die Mitgliedstaaten, DAR 2006, 490.
[31] Nach den Angaben im Beschluss des VGH Baden-Württemberg [Fn. 28] hat allein Tschechien ca. 3000 Fahrerlaubnisse an Ausländer erteilt.
[32] Diese Angabe ist fakultativ, vgl. 3 Buchst. d) Nr. 8 des Anhangs I zur Führerscheinrichtlinie (Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein ABl. L 237, S. 1).
[33] Eine entsprechende „Reparatur-Verordnung“ ist dem Vernehmen nach schon vorbereitet, aber noch nicht in Kraft gesetzt worden.
[34] Die Entscheidungen des EuGH sind meist nicht so stringent formuliert, wie man das von deutschen Gerichten insbesondere den höchstrichterlichen gewohnt ist. Es erscheint daher fraglich, ob man sich tatsächlich auf den Wortlaut verlassen kann, der im Übrigen noch durch die Übersetzung aus dem Französischen „gelitten“ haben kann.
[35] Diese Angabe ist fakultativ, vgl. 3 Buchst. d) Nr. 8 des Anhangs I zur 2 (und 3.) Führerscheinrichtlinie.
[36] Dem Vernehmen nach soll es bereits „Führerscheinvermittler“ geben, die dafür Sorgen, dass ausländische Führerscheine, die in Feld 8 einen Wohnsitz in Deutschland angeben, in solche „umgetauscht“ werden, die diese Angabe nicht mehr enthalten.

Stand: 15. April 2009